金融监管谋变 “超级央行”落地概率几何

伴随今年全国两会的召开,有关金融监管体制改革的话题再次受到业界关注。

据新金融记者了解,有全国政协委员就此递交了相关提案。其建议,以提高统筹监管能力和全面风险管控能力为方向,以“一行一委”(央行、综合金融监管委员会)的模式,加快构建有中国特色综合金融运行和监管体系。

有意思的是,这只是其中的方案之一。目前坊间热议的还有,诸如将银监会并入央行形成“一行两会”、合并“一行三会”建立“超级央行”、在“一行三会”之上成立金融稳定委员会等方案。

面对外界的诸多猜测和建议,央行相关负责人近日称,目前还处在广泛听取意见阶段,并不清楚最终会采取哪种方案。

央行整合?

按照今年政府工作报告的提法,要“加快改革完善现代金融监管体制,提高金融服务实体经济效率,实现金融风险监管全覆盖。”

其实,这一提法并不意外。根据此前中央制定“十三五”规划的建议来看,也有类似的表述。原话是:加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖。

但完善的金融监管框架或体制究竟是怎样的,外界观点并不一致。

一位券商首席经济学家称,要讨论如何进行金融监管改革,有三个关键问题需要回答:其一,金融监管的集中度要提高到什么程度?其二,金融监管机构是否需要与央行整合?其三,从分业到混业监管的转变过程如何平稳推进?

仅以监管集中度来看,上述人士认为,有多种形式可选,比如最极端的是把所有的金融监管机构都合并到一个部门,形成一个超级金融监管者。除此之外,则有集中度稍低的“双峰”模式,以及更低的“多头”模式。

相比“双峰”或“多头”模式,央行金融研究所副所长卜永祥则认为,中央银行统筹货币政策与金融监管是现阶段金融管理体制改革的唯一出路。就在新一届证监会主席刘士余上任数天后,卜永祥2月23日在其文章中表达了这一观点。

在卜永祥看来,反思我国证券业业已发生的股市风波、债券市场的潜在风险、银行业的坏账压力,以及多个地方出现的交易平台和互联网金融机构跑路事件,都表明缺乏统一信息来源所导致的金融监管“看不见”、重发展轻处置所导致的准入监管“放不开”、缺乏跨市场综合监管工具所导致的事中监管“管不住”、发生系统性金融风险苗头后缺乏监管资源整合导致的事后监管“救不活”。

而为统筹协调货币政策、金融稳定、金融改革和金融监管,卜永祥认为我国金融管理体制改革的基本方案应该是:撤销银监会、证监会、保监会和外汇局,机构、业务、人员、服务并入中央银行,建立单一金融管理体制。

不过对于将“三会”并入央行形成所谓的“超级央行”模式,也有不少学者反对。比如,他们认为金融监管与货币政策操作之间可能发生利益冲突。不仅如此,“超级央行”的职能过于集中,很有可能影响监管效率,不利于专业分工与整体协调的平衡。而且,在掌握了巨大的人力、物力、财力、权力的基础上,“超级央行”还有可能形成机构利益不断自我强化的趋势,从而影响进一步全面深化改革。

混业趋势

尽管外界针对我国金融监管改革的具体方案有不同的看法,但有关加强混业监管则有较为一致性的看法。

目前,在利率市场化的背景下,除了国有大型银行,不少股份制银行也在加速布局综合化经营的业务,对于全牌照的追逐越发热衷。但混业经营的深化无疑将给当下的分业监管体制带来挑战。不少学者就指出,现行“一行三会”监管体制下银、证、保、信等主要金融业态分别由不同机构监管,这固然有利于监管专业化,但随着各种新型金融业态在体制内外线上线下迅速发展,分业监管体制必然导致的监管真空、监管套利以及目标冲突等问题日趋凸显。

从历史来看,不少国家都有过分业监管的阶段,但近些年,金融监管制度演变正在从分业向统一或混业监管转变。其中一个重要的原因在于金融创新使得金融机构、 业务和产品之间的差异性不断弱化,边界逐渐模糊,进而原有的多头监管模式(无论是基于机构或功能)受到了极大挑战。

应该说,统一监管的好处在于适应目前混业经营趋势,以及降低监管冲突和监管缺失发生概率。但这一监管模式相较于多头监管,缺乏机构间相互制衡关系,可能存在机构庞大导致官僚主义、竞争缺乏等问题,甚至造成监管冲突内部化等。

模式选择

根据兴业证券研究来看,目前现存的全球金融监管模式主要有四大类:三支柱模式、双支柱模式、统一监管双峰模式和统一监管单一监管者模式。比如,三支柱模式主要特征在于银行、证券、保险分别由三个不同的监管机构负责;双支柱模式则存在不同的子类:银行、证券合并监管,或保险、证券合并监管;双峰模式则存在两个监管机构分别负责审慎监管/市场行为监管(或投资者保护);最后一类单一监管者模式即由一个监管机构负责对所有金融部门的监管工作,实践中央行的参与程度较高。

其实,参考国际上的经验,在“金融稳定委员会+一行三会”、“央行+金融监管委员会”、“超级央行”等模式之外,也有学者建议采用“央行+行为监管局”、“央行+审慎监管局+行为监管局”等方案。

以“央行+审慎监管局+行为监管局”为例,其主要由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管,并负责金融业综合统计。而“三会”则合并组建新的监管机构,专门负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管。同时,集中目前“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护部门的力量,组建独立的金融行为监管局,负责行为监管和金融消费者权益保护。

需要注意的是,不同方案各有利弊,这就需要进行权衡。而由于不同方案所涉及的权力、机构和人员调整力度不同,改革的阻力和难度也会相差较大。

新金融记者 韩启

作者:韩启
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